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关于日本少子化对策成败的思考
2021-07-23 来源:《社科院专刊》2021年7月23日总第568期 作者:丁英顺(日本研究所)
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  在人口老龄化加剧的背景下提高生育率,是当前世界各国面临的难题。日本是少子老龄化较为严重的国家,在过去几十年的发展过程中采取了一系列应对措施,收到了一定成效,但仍未扭转出生人口不断下降、老年人口增加的趋势。截至2020年11月,日本老龄化率达到28.8%,0—14岁少儿年龄人口占总人口的比例只有11.9%,少子老龄化问题越来越严重。日本应对少子化政策中的经验教训值得我们深入思考。

  日本应对少子化的政策重点

  一是加强相关政策的制定与实施。日本于20世纪70年代中期进入少子化社会,少儿人口的减少和老年人口的增多,给日本社会经济带来严重影响。从20世纪90年代开始,日本制定各种政策措施应对少子老龄化问题。日本分别于1994年和1999年制定了“天使计划”和“新天使计划”,加大育儿的社会支援力度。这也是日本政府为应对生育率下降而最早提出的两项综合性政策。在此基础上,2003年日本制定了《少子化社会对策基本法》,这是日本解决少子化问题的基本法律法规。该法规强调了完善育儿休假制度和保育服务、改善育儿环境的重要性,明确了在应对少子化过程中国家、地方自治体、企业、国民的责任和义务。2004年6月,日本通过了《少子化社会对策大纲》,提出了改变少子化进程的4个重点课题和28条重点实施对策。2004年12月,日本发布第一部《少子化社会对策白皮书》,其中收集了各种改善育儿环境的对策。2006年6月,日本出台了《新少子化对策》,针对育儿支援对策、加大对年轻人就业的支援力度等问题提出具体方案。该政策被称为当时政府最重要的战略方针。2016年,日本政府通过了“一亿总活跃计划”,提出到2025年实现总和生育率1.8的目标。这些政策措施在日本应对少子化方面起到了积极作用。

  二是重视婴幼儿的托育服务。随着社会进步和女性地位提高,日本女性婚后继续工作的现象增多。日本家庭通常没有长辈带孙辈的传统,因此婴幼儿照料的问题困扰着很多日本家庭。为此,日本通过各种方式增加托儿设施数量,解决“入托难”问题。2016年3月,日本厚生劳动省发布“解决‘待机’儿童的紧急对应措施”,扩大小规模托儿所的定员人数,并针对年收入不到360万日元的单亲家庭,免除二孩及以上孩子的保育费。同时增加保育员的工资待遇,防止托儿所人手不足问题的发生。2019年10月,日本实施幼儿教育和托育免费化的相关法案,确保儿童教育免费政策落地。按照法案规定,所有3—5岁的儿童都可免费上幼儿园,低收入家庭0—2岁的儿童可免费上托儿所。日本政府以此减轻育儿家庭的负担,营造促进生育的良好环境。

  三是经济援助。日本不断完善儿童补贴制度,加强对育儿家庭的经济援助。日本儿童补贴的实施对象是居住在日本国内的中小学儿童。具体补助金额为:未满3岁的儿童每月补助15000日元;3岁至小学毕业,一孩和二孩每月补助10000日元,三孩及以上每月补助15000日元;中学生每月补助10000日元。2020年4月,日本开始实施《关于大学等教育支援的法案》,减免低收入家庭学生的大学学费并给予不用偿还的给付型奖学金。日本政府通过这些经济援助,努力缓解育儿家庭的生活压力。

  日本针对少子化问题进行各种政策应对,在一定程度上起到了缓解作用,但收效并不明显。日本总和生育率仍不断下降,1989年低至1.57,2005年又创下1.26的最低纪录。此后,在相关政策作用和第二次生育高峰时期出生人群进入生育期的影响下,总和生育率一度回升到1.44,但是2020年又下降到1.36。日本生育率的提高仍面临诸多困境。

  日本应对少子化的经验教训

  应对措施出台过晚,错失应对机会。人口问题具有慢热性,要做到未雨绸缪。日本总和生育率1970年下降到2.13,临近更替水平,已经蕴藏了生育率进一步下降的内在趋势和强大惯性,但日本真正关注少子化问题是1989年总和生育率下降到1.57之后。“1.57冲击”引起了日本政府对少子化问题的高度重视,开始采取一系列应对措施,并立法支援生育和育儿,但日本出生率仍一直持续走低。这说明一旦生育率降低,形成低生育氛围,即使再采取鼓励生育的措施,效果也极为有限。

  偏重育儿政策,忽略婚姻作用。日本应对少子化的相关政策更多倾向于育儿补贴、育儿休假、育儿设施等方面,而忽略了对婚姻的支持。少子老龄化现象的形成与年轻人婚育观念和家庭观念的变化有着密切关系。提高适龄青年人的结婚率是遏止生育率下降的关键。当今日本社会,年轻人晚婚、不婚的现象逐渐增多。根据2018年《少子化社会对策白皮书》统计,日本男性初婚平均年龄从1980年的27.8岁上升到2016年的31.1岁,同时期日本女性初婚平均年龄从25.2岁上升到29.4岁。同时,日本终身不结婚的人口比率也在升高。2015年,日本50岁男女的“终生未婚率”(截至50岁从未结婚的人口比率)分别为23.4%和14.1%。结婚率走低,导致日本总体生育率下降。

  低收入者增多拉低生育率。由于经济发展缓慢和人口结构变化,日本战后一直实施的终身雇佣制度也发生变化,出现了多样化的雇佣形式,非正式员工逐渐增多。1984年,日本非正式员工占劳动力的15.3%,到2019年增加到38.3%,非正式员工成为劳动力市场中的主力军。但正式员工与非正式员工之间“同工不同酬”问题日渐突出。与正式员工相比,非正式员工的工资收入和社会保障水平低,且工作不稳定,这容易导致贫富差距扩大。过去,日本非正式员工主要以勤工俭学的学生和家庭主妇为主,其工作收入不是家庭收入的主要来源,只是家庭收入的补充。近年来,非正式员工中年轻男性所占比例逐渐增大,他们的低收入往往无法支撑家庭正常生活开支。虽然日本从2019年4月开始实施“工作方式改革”,推动 “同工同酬”制度,但效果仍不明显。日本年轻人收入的降低直接影响其结婚生子。

  近年来,我国人口增长出现放缓趋势。根据第七次全国人口普查数据,我国0—14岁少儿年龄人口占总人口的比例为17.95%;60岁及以上老年人口占总人口的比例为18.70%(其中,65岁及以上人口占总人口的比例为13.50%),老年人口比例已超过了少儿人口比例。2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3,处于较低生育水平。国家“十四五”规划明确了提高生育意愿、降低育儿成本等措施。在此方面,我们可借鉴日本经验,吸取其教训,通过出台相关政策等方式有效提高生育意愿,积极应对人口发展可能出现的各类风险挑战。

责任编辑:张月英